黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，指出經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的大形勢(shì)下，充分認(rèn)識(shí)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在環(huán)境管理中的關(guān)鍵性作用，抓住機(jī)遇，積極推動(dòng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策做強(qiáng)做實(shí)意義重大。
我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的作用尚未充分顯現(xiàn)
“環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的本質(zhì)是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制糾正環(huán)境問(wèn)題的外部不經(jīng)濟(jì)性，使外部成本內(nèi)部化。從總體看，我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策仍處在探索階段，在調(diào)整環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的作用方面較為有限，一些根本性因素制約了環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展。”
環(huán)境問(wèn)題究其本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和發(fā)展道路的問(wèn)題。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的本質(zhì)是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制糾正環(huán)境問(wèn)題的外部不經(jīng)濟(jì)性，使外部成本內(nèi)部化，其核心思想就是由政府給外部不經(jīng)濟(jì)確定一個(gè)合理價(jià)格，給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體施加一定的經(jīng)濟(jì)刺激，從而促使人們主動(dòng)而不是被動(dòng)地保護(hù)環(huán)境，最終達(dá)到改善環(huán)境的目的。
與命令—控制型政策對(duì)污染者的外部約束相比，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是一種內(nèi)在約束力量，它允許污染者選擇以最低成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境效果，具有增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、降低環(huán)境治理與行政監(jiān)控成本、兼顧公平與效率等優(yōu)勢(shì)。
我國(guó)利用市場(chǎng)手段保護(hù)環(huán)境已走過(guò)了30多年的歷程，在排污收費(fèi)、排污權(quán)交易、綠色信貸、綠色貿(mào)易等方面進(jìn)行了有益探索和實(shí)踐。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策逐漸成為我國(guó)環(huán)境管理不可缺少的重要手段。
然而從總體看，我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策仍處在探索階段，在調(diào)整環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的作用方面較為有限，一些根本性因素制約了環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展，主要有以下突出問(wèn)題：
一是環(huán)境經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚不完善，市場(chǎng)配置資源的決定性作用難以發(fā)揮。產(chǎn)權(quán)理論、外部性理論是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)，建立產(chǎn)權(quán)明晰、定價(jià)合理的資源環(huán)境價(jià)值體系是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。
在產(chǎn)權(quán)方面，我國(guó)環(huán)境資源市場(chǎng)以公共所有、政府管制模式為主，存在資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)不明晰和市場(chǎng)運(yùn)行效率低等問(wèn)題。至于環(huán)境產(chǎn)權(quán)目前尚沒(méi)有清晰的概念，普遍認(rèn)為對(duì)于環(huán)境這種無(wú)形之物可以無(wú)價(jià)或廉價(jià)獲取，于是環(huán)境產(chǎn)權(quán)成為一個(gè)被忽視的問(wèn)題，更沒(méi)有相關(guān)制度設(shè)計(jì)。
在定價(jià)方面，公共定價(jià)對(duì)環(huán)境成本考慮不足，主要資源環(huán)境產(chǎn)品定價(jià)，如水、電、煤、氣等的定價(jià)依據(jù)仍然是生產(chǎn)成本，主要關(guān)心的是價(jià)格變動(dòng)對(duì)生產(chǎn)成本和消費(fèi)水平的影響，以及企業(yè)能夠獲得的利潤(rùn)。在大多數(shù)情況下，資源環(huán)境產(chǎn)品價(jià)格尚未完全真實(shí)地反映長(zhǎng)期環(huán)境損害和環(huán)境恢復(fù)成本，以透支環(huán)境的方式提供公共服務(wù)。這樣的價(jià)格機(jī)制無(wú)法激勵(lì)環(huán)境治理和改變生產(chǎn)者、消費(fèi)者破壞環(huán)境的行為。如果這些重要的基礎(chǔ)性制度尚不完善，由此建立和發(fā)育起來(lái)的其他環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，如排污收費(fèi)、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷汲闪藷o(wú)源之水。正因如此，很多環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策失去了配置資源的功能，成了變相的政府管制。
二是政策目標(biāo)缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性，影響政策執(zhí)行效果。目前，我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策大多仍處于探索和試點(diǎn)研究階段。迄今我國(guó)所有的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策類別中，除了排污收費(fèi)已成為較為規(guī)范的制度外，生態(tài)補(bǔ)償、排污交易、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等政策雖已探索較長(zhǎng)時(shí)間，但仍處于試點(diǎn)階段。國(guó)家層面出臺(tái)的政策基本上是指導(dǎo)性的，多以“意見(jiàn)”形式出現(xiàn)，地方出臺(tái)的相關(guān)文件也多采取“暫行辦法”的形式，主要是為了引導(dǎo)和規(guī)范政策試點(diǎn)，很少納入地方法規(guī)之中。
由于試行政策的適用性、政策推行條件以及配套需求等仍需探索，試行中的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)存在不確定性和穩(wěn)定性，政策的有效性難以保證。例如，國(guó)家關(guān)于取消“兩高一資”產(chǎn)品出口退稅的政策在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)面臨挑戰(zhàn)，在行業(yè)協(xié)會(huì)的游說(shuō)下有些產(chǎn)品出口退稅得以恢復(fù)。
三是政策調(diào)控力弱，市場(chǎng)失靈難以克服。環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段發(fā)揮應(yīng)有作用必須滿足一個(gè)基本前提，就是企業(yè)超標(biāo)排放所支付的環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)用必須大于企業(yè)因逃避環(huán)境責(zé)任而取得的非法收入額度。具體來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)環(huán)境處罰或收費(fèi)的額度超過(guò)其因減少環(huán)保投入所節(jié)省下來(lái)的貨幣價(jià)值時(shí)，環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)手段才能真正發(fā)揮作用。而當(dāng)排污費(fèi)低于邊際治理成本時(shí)，企業(yè)不會(huì)主動(dòng)采取任何污染治理措施。
我國(guó)現(xiàn)行排污收費(fèi)制度只是為環(huán)境資源的使用設(shè)立了一個(gè)較低的費(fèi)用門檻，只要支付一定費(fèi)用，使用者就可以相對(duì)“自由”地享用環(huán)境資源。因此這一制度不能約束使用者對(duì)公共物品的使用權(quán)，無(wú)法克服“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，從而導(dǎo)致排污收費(fèi)的政策績(jī)效很低，一些企業(yè)寧繳超標(biāo)排污費(fèi)也不愿治理污染。
四是法律和市場(chǎng)機(jī)制不健全，政策實(shí)施存在天然障礙。長(zhǎng)期以來(lái)由于我國(guó)法制不夠健全，管理中較多采用行政手段，以行政代替法律干預(yù)市場(chǎng)的現(xiàn)象較為普遍。在法律不健全、市場(chǎng)機(jī)制不完善的情況下，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策很難通過(guò)自身力量去真正構(gòu)建市場(chǎng)，形成交易和激勵(lì)。一些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策強(qiáng)行出臺(tái)，必然存在天然障礙，一旦政策推行出現(xiàn)問(wèn)題，高度集權(quán)的公共政策執(zhí)行體制就容易導(dǎo)致政府在實(shí)行環(huán)境經(jīng)濟(jì)刺激手段時(shí)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行過(guò)多行政干預(yù)。
例如，我國(guó)從上世紀(jì)90年代初開(kāi)始，在多個(gè)城市嘗試了排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，但國(guó)家法律和政策對(duì)排污權(quán)無(wú)明確認(rèn)定，缺乏系統(tǒng)的排污權(quán)交易指標(biāo)核定方法來(lái)確定二級(jí)市場(chǎng)上可交易的排污指標(biāo)，許多交易都是在政府一手干預(yù)下進(jìn)行的，難以體現(xiàn)出環(huán)境資源稀缺性和真實(shí)成本。
法制和市場(chǎng)機(jī)制是做強(qiáng)做實(shí)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的前提和保障
要讓環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策真正在環(huán)境管理中發(fā)揮出合理配置資源的關(guān)鍵性作用，必須滿足以下前提條件：
一是嚴(yán)格的法律。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)是一種法制經(jīng)濟(jì)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策只有在相應(yīng)的法律保障下，才具有合法性和權(quán)威性，才能保證公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，因此法律基礎(chǔ)是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的生命線。
二是完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)刺激手段，向受控對(duì)象傳遞市場(chǎng)信號(hào)。要有效實(shí)施環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，首先要明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、向市場(chǎng)發(fā)出正確的價(jià)格信號(hào)，因此，要?jiǎng)?chuàng)建并推動(dòng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，必須基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系，保證市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，防止行政過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲。
三是政府部門的配合。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策更多體現(xiàn)為財(cái)稅、金融、價(jià)格等政策調(diào)整，因此，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的創(chuàng)新和完善離不開(kāi)政府各相關(guān)部門以及政府與企業(yè)、公眾的協(xié)調(diào)與配合，任何一個(gè)部門都無(wú)法單獨(dú)將環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策做大做強(qiáng)。
四是必要的技術(shù)支持。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策要實(shí)現(xiàn)其調(diào)控和配置資源功能，需要以成熟的配套技術(shù)為基礎(chǔ)，其核心是要算清賬、定好價(jià)，明確環(huán)境損害成本，明確如何避免罰小于過(guò)、獎(jiǎng)小于功，讓經(jīng)濟(jì)杠桿撬動(dòng)市場(chǎng)。
以體現(xiàn)環(huán)境有價(jià)為目標(biāo)做強(qiáng)做實(shí)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策
“做強(qiáng)做實(shí)我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的核心目標(biāo)是要探索環(huán)境成本內(nèi)部化的途徑，彌補(bǔ)傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及經(jīng)濟(jì)法制的缺陷，推動(dòng)在生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)的全過(guò)程實(shí)行對(duì)環(huán)境資源有償使用。”
按照十八屆三中全會(huì)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的總體要求，做強(qiáng)做實(shí)我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的核心目標(biāo)是要探索環(huán)境成本內(nèi)部化的途徑，彌補(bǔ)傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及經(jīng)濟(jì)法制的缺陷，推動(dòng)在生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)的全過(guò)程實(shí)行對(duì)環(huán)境資源有償使用，解決經(jīng)濟(jì)不環(huán)保、環(huán)保不經(jīng)濟(jì)的環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)失靈問(wèn)題，體現(xiàn)環(huán)境有價(jià)。為此提出以下建議：
首先，應(yīng)加快完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策基本制度。當(dāng)前，要在十八屆三中全會(huì)的大背景下，抓住市場(chǎng)機(jī)遇，積極構(gòu)建充分體現(xiàn)環(huán)境資源價(jià)值的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。一是要加快探索建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度�？紤]到水、空氣等環(huán)境要素所有權(quán)難以界定，我國(guó)可基于環(huán)境容量和地區(qū)環(huán)境承載力，建立以法定排污許可證為載體的污染物排放配額制度，以污染排放配額占有權(quán)、使用權(quán)為主要規(guī)范內(nèi)容，探索構(gòu)建環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。二是應(yīng)進(jìn)一步深化環(huán)境資源價(jià)格改革機(jī)制。在脫硫電價(jià)補(bǔ)貼、重點(diǎn)行業(yè)階梯電價(jià)政策及水價(jià)政策等基礎(chǔ)上，推動(dòng)環(huán)境收費(fèi)制度改革和電價(jià)改革，加快建立稀缺性資源定價(jià)政策。結(jié)合環(huán)境稅試點(diǎn)進(jìn)展，繼續(xù)改進(jìn)環(huán)境稅方案設(shè)計(jì)，繼續(xù)推進(jìn)環(huán)保相關(guān)的資源稅、所得稅、增值稅、消費(fèi)稅等稅種的綠化改革。
其次，著力強(qiáng)化逆向約束政策，讓污染企業(yè)付出真實(shí)成本。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)企業(yè)行為具有逆向約束作用，在充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源進(jìn)行最優(yōu)配置的基礎(chǔ)上，要通過(guò)政策規(guī)范和引導(dǎo)，將資源環(huán)境成本價(jià)值盡快納入企業(yè)總成本中，使企業(yè)的開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)行為充分考慮環(huán)境因素，使環(huán)境成本內(nèi)部化。在政策完善中，一是要按照十八大提出的實(shí)施最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的要求，針對(duì)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于污染治理成本的狀況，結(jié)合當(dāng)前環(huán)境污染形勢(shì)和總量控制需求，利用好環(huán)境費(fèi)改稅機(jī)遇，較大幅度提高排污收費(fèi)（稅）標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大污染物種類。二是針對(duì)流域、重要生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、資源枯竭型城市，開(kāi)展生態(tài)系統(tǒng)有償服務(wù)與生物多樣性經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)估研究。以內(nèi)化相關(guān)生態(tài)保護(hù)或破壞的外部成本為依據(jù)，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擬定補(bǔ)償技術(shù)指南，逐步構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策體系。三是擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，提高稅率。將目前尚未納入消費(fèi)稅征收范圍的資源性、高能耗、高污染的產(chǎn)品，如含磷洗滌劑、車用鉛酸蓄電池、高毒性農(nóng)藥化肥、含揮發(fā)性有機(jī)物家裝建材等納入消費(fèi)稅征收范圍。計(jì)稅方式應(yīng)從對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)計(jì)征改為在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)計(jì)征，應(yīng)從價(jià)內(nèi)計(jì)征改為價(jià)外計(jì)征，引導(dǎo)消費(fèi)者自愿購(gòu)買節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。四是加快建立貿(mào)易與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的政策體系，進(jìn)一步強(qiáng)化“兩高”和資源性產(chǎn)品出口高關(guān)稅和取消出口退稅政策。
第三，積極挖掘政策潛力，讓環(huán)保企業(yè)有利可圖。當(dāng)前國(guó)家不斷加大環(huán)保力度，隨著國(guó)務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》以及水和土壤污染防治工作不斷深入，法律等命令控制型政策的強(qiáng)制約束力不斷增加，企業(yè)治污積極性和主動(dòng)性明顯提升，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨重大發(fā)展機(jī)遇，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)做出積極反應(yīng)并向市場(chǎng)發(fā)出正向的激勵(lì)信號(hào)，讓企業(yè)在節(jié)能環(huán)保中有利可圖。為此，應(yīng)進(jìn)一步挖掘政策潛力，創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)。一是建立有利于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重，對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)建設(shè)良好的地區(qū)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。二是要以強(qiáng)化法律監(jiān)管為基礎(chǔ)，加快完善排污有償使用和交易制度。應(yīng)通過(guò)排污許可證將排污和交易指標(biāo)法定化，明晰使用權(quán)，實(shí)施公平交易。三是完善各類財(cái)政激勵(lì)政策，完善資源綜合利用等增值稅優(yōu)惠政策，包括調(diào)整和完善相關(guān)資源綜合利用產(chǎn)品的優(yōu)惠范圍和目錄，根據(jù)需要合理制定一些新的優(yōu)惠政策。允許企業(yè)將污染治理費(fèi)用計(jì)入成本，對(duì)重污染企業(yè)退出給予減稅、免稅、土地、金融支持等方面優(yōu)惠。
第四，用環(huán)境要求來(lái)綠化重要經(jīng)濟(jì)政策。應(yīng)從更高、更廣的視角看待環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，將經(jīng)濟(jì)政策的綠色化作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容，體現(xiàn)以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。為此，要建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的體制機(jī)制，建立包括資源環(huán)境要素的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，形成有利于環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的價(jià)格、財(cái)稅、金融、土地等方面的經(jīng)濟(jì)政策體系。一是要推動(dòng)取消農(nóng)藥、化肥以及農(nóng)膜等不符合環(huán)保要求的增值稅優(yōu)惠政策，對(duì)不易造成土壤污染的有機(jī)肥等農(nóng)資產(chǎn)品給予優(yōu)惠政策。二是加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)的綠色引導(dǎo)，實(shí)施綠色信貸，建立銀行綠色評(píng)級(jí)制度，完善上市公司環(huán)境信息披露機(jī)制，建立環(huán)境違法上市公司退市機(jī)制。三是強(qiáng)化政府綠色采購(gòu)，將環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品納入政府強(qiáng)制采購(gòu)目錄，以消費(fèi)端綠色要求倒逼生產(chǎn)端綠色轉(zhuǎn)型。
