十八屆三中全會(huì)《中共中央全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出：“加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。”城市水價(jià)改革亦不例外，須加快推進(jìn)反映市場(chǎng)供求、資源稀缺、環(huán)境保護(hù)要求的水價(jià)形成機(jī)制改革。結(jié)合城市水價(jià)的現(xiàn)實(shí)狀況，為順利推進(jìn)水價(jià)改革，需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

建立健全水價(jià)成本核算制度，明確城市水價(jià)成本的核算科目及其參考標(biāo)準(zhǔn)

城市水價(jià)實(shí)際采取的是平均成本加成定價(jià)的方法，成本核算是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前為了更好地推進(jìn)水價(jià)改革，必須建立健全成本核算制度。具體來(lái)看，一方面，完善成本核算的科目，推進(jìn)“全成本”核算。現(xiàn)有《城市供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定的供水成本僅涉及直接費(fèi)用項(xiàng)目，并未體現(xiàn)《決定》中提出的基本要求，當(dāng)前應(yīng)在對(duì)“從源頭到龍頭”的全過(guò)程進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，本著全成本核算的原則，確定核算的科目。另外，制定成本指標(biāo)的參考標(biāo)準(zhǔn)。在平均成本加成定價(jià)的方法下，如果在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分的前提下，可以自動(dòng)獲得一個(gè)相對(duì)有說(shuō)服力的平均服務(wù)成本作為參考標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)供水行業(yè)市場(chǎng)化程度較低，尚未自動(dòng)形成一個(gè)行業(yè)的社會(huì)平均成本作為參照和比較，《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》對(duì)每項(xiàng)費(fèi)用指標(biāo)的核算方法作出了規(guī)定，并沒(méi)有規(guī)定指標(biāo)的參考指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)當(dāng)前供水企業(yè)人員臃腫、低效率運(yùn)營(yíng)普遍導(dǎo)致成本較高，加之供水市場(chǎng)區(qū)域內(nèi)壟斷經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)狀況，為了規(guī)范和激勵(lì)企業(yè)的高效經(jīng)營(yíng)，本著循序漸進(jìn)的原則，督促各地可先就關(guān)鍵的幾個(gè)成本指標(biāo)制定一定的參考指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，激勵(lì)供水企業(yè)建立健全業(yè)績(jī)考核體系，從而改變用水戶為供水企業(yè)的低效率經(jīng)營(yíng)“買(mǎi)單”的情形。

推行供水企業(yè)成本信息公開(kāi)制度，確保成本信息真實(shí)可靠

供水成本是水價(jià)調(diào)整的重要依據(jù)，其真實(shí)性直接影響到水價(jià)調(diào)整的合理性，推進(jìn)成本信息的公開(kāi)透明是保障信息真實(shí)可靠的關(guān)鍵舉措。根據(jù)《關(guān)于做好城市供水價(jià)格調(diào)整成本公開(kāi)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《成本公開(kāi)指導(dǎo)意見(jiàn)》）的要求，選取的試點(diǎn)城市在啟動(dòng)調(diào)價(jià)程序時(shí)，要對(duì)供水企業(yè)有關(guān)經(jīng)營(yíng)情況和成本數(shù)據(jù)公開(kāi)，并鼓勵(lì)供水企業(yè)定期公開(kāi)成本，但當(dāng)前執(zhí)行情況并不理想。供水企業(yè)成本信息的不公開(kāi)透明一直是飽受詬病的重要問(wèn)題，嚴(yán)重制約著水價(jià)改革的推進(jìn)。為此，第一，建立供水企業(yè)的成本信息定期公開(kāi)制度。在《成本公開(kāi)指導(dǎo)意見(jiàn)》的基本要求基礎(chǔ)上，建議明確成本公開(kāi)的指標(biāo)清單及公布頻率，強(qiáng)制性要求供水企業(yè)定期公開(kāi)。第二，強(qiáng)化成本監(jiān)審，力促成本信息真實(shí)可靠。一是完善財(cái)務(wù)成本監(jiān)審制度，要求企業(yè)建立符合財(cái)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)的完整真實(shí)的成本臺(tái)賬，并引入第三方審計(jì)，增強(qiáng)審計(jì)客觀公正性；二是強(qiáng)化成本的社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)建立網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)交流平臺(tái)、電話熱線等公眾參與方式，提升公眾參與成本監(jiān)審的程度；三是建立成本監(jiān)審報(bào)告的公開(kāi)制度，接受社會(huì)監(jiān)督。第三，價(jià)格主管部門(mén)和供水企業(yè)要聯(lián)合設(shè)立對(duì)成本公開(kāi)信息的咨詢(xún)、反映意見(jiàn)、投訴等專(zhuān)門(mén)的應(yīng)對(duì)反應(yīng)平臺(tái)，并在價(jià)格聽(tīng)證會(huì)時(shí)對(duì)意見(jiàn)反饋的情況作出說(shuō)明。

消除長(zhǎng)期制約階梯水價(jià)實(shí)施的關(guān)鍵因素，切實(shí)推進(jìn)階梯水價(jià)制度

早在1998年國(guó)家發(fā)展改革委、原建設(shè)部頒布的《城市供水價(jià)格管理辦法》就明確提出實(shí)行階梯水價(jià)，但推進(jìn)較為緩慢。近期出臺(tái)的《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）明確提出了2015年底前，城市原則上要全面實(shí)行居民階梯水價(jià)制度的目標(biāo)。為了切實(shí)保證居民階梯水價(jià)的順利實(shí)施，必須要制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，消除長(zhǎng)期阻礙階梯水價(jià)改革推進(jìn)的關(guān)鍵因素。一是按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，盡快摸清戶表改造的“家底”，確定“一戶一表”改造的投入機(jī)制，特別是要提高政府財(cái)政資金的投入比重，做好階梯水價(jià)實(shí)施的基礎(chǔ)保障，避免重蹈由供水企業(yè)過(guò)多承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用影響實(shí)施的覆轍。二是盡快結(jié)合《指導(dǎo)意見(jiàn)》給出的人均階梯用水量的建議值，根據(jù)家庭人口的組成、季節(jié)的變化，綜合確定“家庭的階梯用水量”和“計(jì)價(jià)周期”，增強(qiáng)階梯水價(jià)實(shí)施的可操作性。三是一、二、三級(jí)價(jià)差的比例方面，根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》提到的第二級(jí)水量覆蓋家庭用戶的比例已達(dá)到95％，目前應(yīng)先適當(dāng)加大第三級(jí)價(jià)差的比例，然后再擇機(jī)提高第二級(jí)水價(jià)價(jià)差的比例，逐步培養(yǎng)居民的節(jié)水意識(shí)。四是督促各地根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的總體目標(biāo)要求，盡快制定推進(jìn)階梯水價(jià)的計(jì)劃進(jìn)度和時(shí)間表。

重視水價(jià)調(diào)整中的承受力測(cè)評(píng)，尤其要關(guān)注居民心理承受力的調(diào)查分析

在價(jià)格調(diào)整過(guò)程中，需要對(duì)用戶的承受能力進(jìn)行測(cè)評(píng)，保證價(jià)格上漲在可承受范圍之內(nèi)。除了極少數(shù)城市以外，一般城市在價(jià)格調(diào)整前，都作了一定的承受能力測(cè)評(píng)，通常的做法是利用國(guó)際上形成的一般標(biāo)準(zhǔn)，即居民水費(fèi)支出占收入2％的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，按照現(xiàn)行的水價(jià)水平，各個(gè)城市的水價(jià)調(diào)整基本都在承受力范圍之內(nèi)，這就使得價(jià)格承受能力的測(cè)評(píng)成了走程序。其實(shí)，價(jià)格水平的承受能力包括經(jīng)濟(jì)承受能力和心理承受能力兩個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)承受力主要考察的是調(diào)整后的價(jià)格水平與當(dāng)前的收入之間的對(duì)比，而心理承受力則主要關(guān)注的是一次漲價(jià)的幅度和頻率。我國(guó)水價(jià)較低的現(xiàn)實(shí)情況下，經(jīng)濟(jì)承受能力的影響效應(yīng)相對(duì)不明顯，對(duì)于居民心理承受能力的調(diào)查分析更為重要，若價(jià)格上漲幅度過(guò)大或太頻繁，居民用戶的社會(huì)反應(yīng)就會(huì)更為強(qiáng)烈，容易帶來(lái)社會(huì)負(fù)面影響。而當(dāng)前我國(guó)城市水價(jià)的調(diào)整恰恰缺乏對(duì)居民心理承受能力的調(diào)查分析。就調(diào)整頻率而言，參考世界其他國(guó)家的做法，每次水價(jià)調(diào)整的價(jià)格周期為3年到5年，至少間隔2年到3年；調(diào)整幅度方面，結(jié)合各個(gè)城市水價(jià)調(diào)整的歷史數(shù)據(jù)，建議一次水價(jià)調(diào)整的幅度不超過(guò)30％為宜。

采取綜合措施，真正解決供水行業(yè)的“低價(jià)低質(zhì)”問(wèn)題

調(diào)研顯示，在現(xiàn)有的水價(jià)水平下，各地的供水企業(yè)都面臨著較大的生存壓力，普遍處于虧損狀態(tài)，甚至出現(xiàn)水價(jià)低于供水成本的“倒掛現(xiàn)象”，更是難以達(dá)到《城市供水價(jià)格管理辦法》中提到的合理收益標(biāo)準(zhǔn)。在自負(fù)盈虧的運(yùn)營(yíng)模式下，為了降低運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，除對(duì)出廠水進(jìn)行嚴(yán)格檢測(cè)以外，較少顧及出水廠后直到終端用戶的水質(zhì)，使得“低價(jià)低質(zhì)”現(xiàn)象較為普遍，嚴(yán)重制約著城市水價(jià)改革的推進(jìn)。首先，建立健全供水企業(yè)的投融資機(jī)制。在目前水價(jià)較低且由政府直接定價(jià)的現(xiàn)實(shí)背景下，可以財(cái)政資金為基礎(chǔ)建立價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制，考慮到終端用戶補(bǔ)貼必須以水價(jià)大幅提高為前提，水價(jià)提高可能會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)負(fù)面影響，建議目前在推進(jìn)供水成本公開(kāi)透明的前提下，以補(bǔ)貼供水企業(yè)為主；鼓勵(lì)有條件的地區(qū)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)或以市政債、BOT等方式籌集資金，支持供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次，推進(jìn)企業(yè)的兼并重組，特別是在一些水務(wù)企業(yè)發(fā)展較快的大中城市，鼓勵(lì)實(shí)行水務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的一體化，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈成本分?jǐn)倢?shí)現(xiàn)供水行業(yè)的成本內(nèi)部化。另外，針對(duì)供水企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率較低的現(xiàn)實(shí)狀況，適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激勵(lì)企業(yè)通過(guò)提升效率來(lái)降低成本。最后，必須提升水質(zhì)的檢測(cè)能力，建立對(duì)供水企業(yè)水質(zhì)的硬約束，切實(shí)解決“低價(jià)低質(zhì)”這一阻礙城市水價(jià)改革的難題。

作者系 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究院張亮