日前，通車30年的廣州北環(huán)高速公路到期后停止收費。當初，該高速引入港資企業(yè)來參與建設運營，屬于政府與社會資本合作模式(PPP)中的特許經營。日常生活中，類似的收費公路、地鐵(如北京地鐵四號線)、供水供熱、污水處理等都可以看到基礎設施和公用事業(yè)特許經營的例子。多年來，該模式在一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用。

今年3月23日零時開始，北環(huán)高速施行零費率。至此，廣州環(huán)城高速全線免費通行。

與此同時，該領域也出現很多新情況新問題。對標PPP新機制改革要求，近日，國家發(fā)改委等六部門公布修訂后的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》，以進一步規(guī)范特許經營活動，鼓勵和引導社會資本參與建設運營，保護特許經營者合法權益，激發(fā)民間投資活力。

值得注意的是，為解決民營企業(yè)入場難等問題，管理新規(guī)要求必須以公開競爭方式選擇特許經營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規(guī)避競爭。將特許經營最長期限延長到40年，鼓勵民營企業(yè)通過直接投資、獨資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經營項目。

如何理解此次管理新規(guī)發(fā)布的意義?它將如何解決特許經營領域突出問題?南都記者采訪多位專家對此進行解讀。

近日，國家發(fā)改委等六部門公布修訂后的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》。

聚焦使用者付費項目

政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施

此次新發(fā)布的管理辦法是對2015年《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》的首次修訂，修訂后的新辦法將于2024年5月1日起施行。

為什么要修訂?這與近年來特許經營領域發(fā)生新情況新問題以及國家推動PPP新機制改革有關。

從國際經驗看，政府和社會資本合作(PPP)主要分為基于使用者付費的特許經營(Concession)、基于公共部門(政府)付費的私人融資計劃(PFI)兩種模式。

“基礎設施和公用事業(yè)特許經營作為投融資領域重要的改革舉措和制度創(chuàng)新，我國自上世紀80年代即開展有關實踐，并在交通、市政、能源等領域有大量成功案例。”國家發(fā)展改革委法規(guī)司負責人介紹，它是指政府采用公開競爭方式依法選擇社會資本方，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

中國宏觀經濟研究院投資研究所研究員吳有紅表示，2014年之前，我國在基礎設施領域推行的市場化改革實踐，更多借鑒了國際上的特許經營經驗，特別是2003年在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等六大領域全面推行特許經營改革。其主要特征是特許經營者擁有排他性權利、承擔需求風險、收益主要來自使用者付費。

“而2014年掀起的PPP熱潮走向了以PFI模式為主的方向，項目收益來源高度依賴于政府付費。”吳有紅指出，在過去近10年間，特許經營模式被虛化弱化，社會資本主動創(chuàng)新、降本增效的動力不足，重建設輕運營的現象突出。

相關問題引起重視。去年11月，為解決PPP領域存在的突出問題，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，明確提出“政府和社會資本合作項目應全部采取特許經營模式實施”，并要求及時修訂完善特許經營相關制度文件。

國家發(fā)展改革委法規(guī)司負責人表示，修訂后的《管理辦法》完善了特許經營實施方式有關規(guī)定。明確特許經營應當聚焦使用者付費項目，并進一步明確使用者付費包括特許經營者直接向用戶收費，以及由政府或其依法授權機構代為向用戶收費。對特許經營實施方式進行列舉，包含“新建/改擴建—運營—移交(BOT)”“新建/改擴建—擁有并運營—移交(BOOT)”“轉讓—運營—移交(TOT)”等實施方式，并規(guī)定禁止通過建設-移交(BT)方式逃避運營義務或墊資施工。

吳有紅認為，作為關鍵的特許經營制度文件，此次管理新規(guī)對標PPP新機制要求做了全面修訂，明確規(guī)定基礎設施和公用事業(yè)特許經營是基于使用者付費的PPP模式，進一步優(yōu)化了特許經營全周期管理流程，在特許經營協(xié)議訂立、特許經營協(xié)議履行、特許經營協(xié)議變更和終止、監(jiān)督管理和公共利益保障、爭議解決等關鍵環(huán)節(jié)確立了新的基本規(guī)范。“可以預期，修訂后的《管理辦法》，將推動特許經營模式全面回歸，為確保PPP項目規(guī)范發(fā)展、陽光運行奠定制度基礎，對規(guī)范實施PPP新機制、強化新政策執(zhí)行效力意義重大。”

哪些屬于新規(guī)的特許經營?

公益屬性，杜絕“天價特許經營轉讓費”現象

對于使用者付費的PPP項目，除了身邊的收費高速公路、地鐵外，還有哪些項目?此次修訂的管理辦法第二條明確，交通運輸、市政工程、生態(tài)保護、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等適用基礎設施和公用事業(yè)領域的特許經營活動。

前兩年出現過一些特許經營項目被叫停的情況。那么特許經營的本質是什么?它適用于哪些項目?

國家發(fā)展改革委法規(guī)司負責人指出，管理新規(guī)第三條、第四條對基礎設施和公用事業(yè)特許經營外延內涵進行了更為明確細致的規(guī)定。其中，進一步強調了基礎設施和公用事業(yè)特許經營項目的經營者排他性權利、項目產出的公益屬性。

第四條提到的“政府就項目投資建設運營與社會資本開展合作，不新設行政許可”，明確規(guī)定，禁止無法律法規(guī)依據擅自增設行政許可事項以及通過前述擅自增設的行政許可事項向特許經營者收費，增加公共產品或者公共服務成本。

這也是此次管理新規(guī)著力解決的項目不規(guī)范問題。它進一步明確了特許經營項目范圍，商業(yè)特許經營項目和不涉及產權移交的公建民營、公辦民營不屬于基礎設施和公用事業(yè)特許經營，禁止地方政府借特許經營名義新設行政許可并收費，杜絕“天價特許經營轉讓費”現象，回歸特許經營項目公益屬性。
 

管理新規(guī)還規(guī)定了特許經營的可行性論證的辦法，第十三條指出，實施機構可以委托具有相應能力和經驗的第三方機構，開展特許經營可行性論證，完善特許經營方案。第十四條對可行性論證有比較充分的解釋。

如何解決民企入場難?

公開招標，將特許經營最長期限延長到40年

值得注意的是，此次管理新規(guī)對標PPP新機制，著力解決特許經營領域近年來暴露出的民間投資被“擠出”、價格調整機制難以實施、政府履約監(jiān)管不足等問題。

針對民企入場難，管理新規(guī)將促進民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會資本共擔風險作為基本原則，要求必須以公開競爭方式選擇特許經營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規(guī)避競爭。專設鼓勵民營企業(yè)參與特許經營條款，不同所有制企業(yè)融資同等待遇等金融支持措施，加大對民營企業(yè)支持力度。

管理新規(guī)還將特許經營最長期限延長到40年，鼓勵民營企業(yè)通過直接投資、獨資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經營項目。

“特許經營放開準入、公開招標、避免擠出民間資本，這些針對性的措施，都是希望有經驗有實力的民營企業(yè)能多參與基礎設施的建設運營。”天津財經大學財稅與公共管理學院副院長、教授李偉對南都記者表示，延長特許經營期限至40年(此前是30年)，這也是為了吸引社會資本進入，經營周期越長，社會資本收益預期越穩(wěn)越多。

李偉認為，去年中央經濟工作會議提出實施政府和社會資本合作新機制，地方PPP入庫項目叫停近一年后重新啟動，其釋放的信號很明顯：民營企業(yè)的活力和創(chuàng)新力得到重視，其自身也有投資意愿和投資能力，新型基礎設施納入PPP模式，緩解財政短期支出壓力的同時也為社會資本找到很好的投資渠道。這也是深化重點領域改革，促進民營企業(yè)發(fā)展壯大，在市場準入、要素獲取、公平執(zhí)法、權益保護等方面落實的一批舉措之一。

這個改革背后有著現實的考慮。吳有紅談及，上一輪PPP推進中，國有企業(yè)尤其是施工類央企憑借施工資質和業(yè)績、融資等優(yōu)勢獲得更多的競爭機會，而民營企業(yè)參與意愿和參與度大幅下降。修訂后的管理辦法將PPP新機制“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與”的政策要求落到實處。此外，還細化了相應的法律責任條款，規(guī)定“在特許經營者選擇程序中設置不合理條件限制或排斥競爭，對不同所有制經營主體實行歧視待遇的”，公職人員將承擔相應法律責任。

如何保障民企收益?

配套融資支持舉措，“按效收費”調整價格

投資規(guī)模大、回報周期長、收益微利的公益性項目，民企為何參與其中?如果因為通脹等因素收益不達預期，這方面怎么規(guī)定?

對此，李偉認為，管理新規(guī)一方面著力解決民企入場難的問題，另一方面提出，國家鼓勵金融機構為特許經營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。特許經營項目可以依法合規(guī)利用預期收益質押貸款，將項目相關收益作為還款來源。鼓勵保險資金通過債權、股權、資產證券化產品等多種方式為特許經營項目提供多元化資金支持。當然，特許經營項目融資不得承諾以各類財政資金擔�；蛘咦鳛檫�款來源，防止新增地方政府隱性債務。此外，積極支持符合條件的特許經營項目發(fā)行基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)。

“融資配套制度始終是特許經營的關鍵支持手段，修訂版中為多年來特許經營所推進的金融創(chuàng)新做了確認。”E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為，上述措施中，將探索預期收益的質押貸款變成了支持，并鼓勵支持符合條件的REITs，鼓勵險資進入，新的金融探索還在繼續(xù)深化中。這些手段都很精準的適配特許經營，并且總體避免了前述的隱債風險。

“在特許經營模式下，民企是能獲得一定盈利空間的。”李偉舉例說，除了用戶收費外，建筑類民企參與地鐵特許經營，可獲得周邊土地增值收益;收費公路和橋梁，民企參與廣告投放等商業(yè)化運作平臺，也可形成項目補充收入等。此外，民企進入特許經營領域，也能體現企業(yè)家的社會責任，有助于提升企業(yè)形象等。

至于收益達不到預期的問題，李偉指出，管理新規(guī)提出了績效評價，建立根據績效評價結果、按照特許經營協(xié)議約定對價格進行調整的機制。“‘按效付費’原則這次也體現出來了，這一點很重要。進入運營階段經濟效益和社會效益有沒有達到之前的預期，得靠績效評價結果說話，再根據評價結果決定政府是否補償或者怎么補償。”李偉說，不使用財政資金直接補償企業(yè)，可在合同里說明延長收費期限、提價聽證等支持方式，也可以在合同里預先設計觸發(fā)再談判的條款。

管理新規(guī)進一步完善價格和收費的調整機制，明確價格調整與績效評價掛鉤，并規(guī)定實施機構協(xié)調開展價格調整義務。吳有紅指出，“特許經營項目投資回報機制基于使用者付費，價格機制是核心變量，收費渠道和方式是否明確、能否實質落地非常影響社會資本投資信心。”薛濤認為，落實公共服務對應的價格體系，是未來的重要趨勢，也是最終緩解地方政府收支矛盾，和保證特許經營運營健康發(fā)展的重要支撐點。

此外，管理新規(guī)著力解決政府履約誠信低的問題。完善支付管理制度，明確政府統(tǒng)一代收用戶付費項目屬于使用者付費項目，政府應當�？顚Ｓ�，定期向特許經營者支付，杜絕拖欠。完善信息公開制度，明確政府應當將有關項目信息、履約情況向社會公開，接受社會監(jiān)督。