（來源：中國環(huán)境報(bào)）
轉(zhuǎn)自：中國環(huán)境報(bào)
化工企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的副產(chǎn)鹽酸，究竟應(yīng)被視為可資源化利用的產(chǎn)品，還是應(yīng)納入危險(xiǎn)廢物管理體系？如何科學(xué)界定“副產(chǎn)物”與“固體廢物”的法律邊界？若委托第三方處理的副產(chǎn)鹽酸被非法傾倒，生產(chǎn)企業(yè)是否仍需承擔(dān)法律責(zé)任？近日，一場聚焦副產(chǎn)鹽酸產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、利用與處置全過程法律責(zé)任的專題研討會(huì)在北京舉行。
來自行業(yè)協(xié)會(huì)、高校及法律實(shí)務(wù)界的多位專家學(xué)者齊聚一堂，圍繞近年來頻發(fā)的副產(chǎn)鹽酸非法傾倒事件，深入探討制度漏洞與責(zé)任界定問題，呼吁在正在編纂的生態(tài)環(huán)境法典中強(qiáng)化源頭治理，構(gòu)建覆蓋產(chǎn)生、貯存、轉(zhuǎn)移、利用、處置全過程的法律責(zé)任體系。
副產(chǎn)鹽酸是“資源”還是“廢物”？
法律屬性界定標(biāo)準(zhǔn)亟待統(tǒng)一
在化工行業(yè)中，鹽酸常作為氯堿、有機(jī)合成等工藝的副產(chǎn)物大量生成。由于主產(chǎn)品市場波動(dòng)、副產(chǎn)品消納渠道不暢，部分企業(yè)采取“補(bǔ)貼銷售”方式，將副產(chǎn)鹽酸交由第三方處理。
研討會(huì)上，中國化工環(huán)保協(xié)會(huì)石化專委會(huì)秘書長何翼云指出：“副產(chǎn)鹽酸并非企業(yè)主動(dòng)生產(chǎn)的主產(chǎn)品，而是特定化學(xué)反應(yīng)過程中的必然產(chǎn)物。企業(yè)初衷多為資源化利用，但由于技術(shù)瓶頸、運(yùn)輸成本高及下游市場消納能力不足，往往難以實(shí)現(xiàn)有效內(nèi)部循環(huán)或外部銷售。”她強(qiáng)調(diào)，若副產(chǎn)鹽酸具備實(shí)際用途且符合國家產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就不應(yīng)簡單歸類為危險(xiǎn)廢物。
然而，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)“副產(chǎn)物”是否構(gòu)成“固體廢物”的界定仍存在模糊地帶。生態(tài)環(huán)境部突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境應(yīng)急與執(zhí)法專家張志敏明確表示：“根據(jù)《固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn) 通則（GB 34330—2017）》，企業(yè)未作為產(chǎn)品使用且實(shí)質(zhì)上放棄利用，或通過支付費(fèi)用方式轉(zhuǎn)移的物質(zhì)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為固體廢物。”他舉例稱，當(dāng)生產(chǎn)企業(yè)向下游“補(bǔ)貼”運(yùn)費(fèi)甚至付費(fèi)處置副產(chǎn)鹽酸時(shí)，已表明其不再追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，實(shí)質(zhì)上放棄了該物質(zhì)的利用價(jià)值，應(yīng)依法啟動(dòng)固體廢物鑒別程序。
“列入《國家危險(xiǎn)廢物名錄》的物質(zhì)，經(jīng)鑒別確認(rèn)后屬于危險(xiǎn)廢物，其管理要求不得規(guī)避。”張志敏特別指出，危險(xiǎn)廢物的鑒別不僅依據(jù)腐蝕性，還需綜合評(píng)估其所含重金屬、持久性有機(jī)污染物等其他危險(xiǎn)特性。因此，即便鹽酸本身可作為原料，若含有超標(biāo)有害成分，仍屬危廢范疇。
這一觀點(diǎn)得到與會(huì)專家普遍認(rèn)同。生態(tài)環(huán)境部首席法律顧問、生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司原司長別濤援引2019年《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會(huì)紀(jì)要》指出，判定副產(chǎn)鹽酸屬于資源或危險(xiǎn)廢物的核心標(biāo)準(zhǔn)，在于是否“實(shí)質(zhì)上放棄利用”，同時(shí)需綜合評(píng)估交易價(jià)格是否異常，是否形成分工負(fù)責(zé)、利益均沾、相對(duì)固定的非法處置鏈條等因素。即便生產(chǎn)企業(yè)簽署了所謂的副產(chǎn)鹽酸購銷合同，司法實(shí)踐中仍可能認(rèn)定其為“名為銷售、實(shí)為處置”的行為，從而承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
值得注意的是，上海市已率先探索將“補(bǔ)貼性銷售”或“付費(fèi)處置”方式轉(zhuǎn)移的副產(chǎn)物納入危險(xiǎn)廢物監(jiān)管范疇，為全國提供了可借鑒的政策樣本。
全鏈條追責(zé)成共識(shí)，
上游企業(yè)難“甩鍋”
近年來，多起副產(chǎn)鹽酸非法傾倒案暴露出危險(xiǎn)廢物監(jiān)管的深層漏洞：執(zhí)法多止步于直接傾倒者，而作為源頭的產(chǎn)廢企業(yè)卻鮮被追責(zé)，客觀上縱容了非法處置鏈條的滋生。
以江蘇省泰州市“12·19”特大廢酸傾倒案為例。2012年—2013年，常隆農(nóng)化、錦匯化工等六家企業(yè)將約2.5萬噸副產(chǎn)鹽酸、硫酸以“補(bǔ)貼銷售”形式交由無危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證的單位轉(zhuǎn)移，最終被非法傾倒入如泰運(yùn)河、古馬干河，造成嚴(yán)重水體污染。
在這起案件中，最初僅有傾倒方被追究刑事責(zé)任。后經(jīng)檢察機(jī)關(guān)支持，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟。最高人民法院最終認(rèn)定，上游產(chǎn)廢企業(yè)未盡審慎核實(shí)義務(wù)，應(yīng)就生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)連帶責(zé)任。
盡管這起案件發(fā)生于2020年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱固廢法）施行之前，但其司法裁判確立的“產(chǎn)廢單位未盡審慎義務(wù)即應(yīng)擔(dān)責(zé)”理念，深刻影響了固廢法第37條的立法設(shè)計(jì)，即明確要求產(chǎn)廢單位必須核實(shí)受托方的主體資格和技術(shù)能力，并對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞承擔(dān)連帶責(zé)任。
“不能簽完合同就萬事大吉。”北京市律師協(xié)會(huì)能源自然資源與環(huán)境保護(hù)法律專業(yè)委員會(huì)主任王海軍指出，產(chǎn)廢企業(yè)不僅應(yīng)依法簽訂合同，還必須對(duì)危險(xiǎn)廢物的運(yùn)輸、利用、處置全過程履行監(jiān)督義務(wù)，確保污染防治措施落實(shí)到位�，F(xiàn)實(shí)中，“轉(zhuǎn)委托”現(xiàn)象普遍：企業(yè)將副酸交予有資質(zhì)單位A，A再轉(zhuǎn)包給無資質(zhì)的B，最終由B傾倒。由于信息不透明，產(chǎn)廢企業(yè)常以“不知情”推脫責(zé)任。
對(duì)此，專家提出應(yīng)強(qiáng)化全過程管理責(zé)任。別濤建議，借鑒核安全等領(lǐng)域建設(shè)單位的“總體責(zé)任”理念，產(chǎn)廢企業(yè)應(yīng)對(duì)整個(gè)處置鏈條的安全負(fù)最終責(zé)任。張志敏則呼吁建立強(qiáng)制信息披露機(jī)制，要求企業(yè)定期公開副產(chǎn)物去向，并保存原始憑證不少于5年，確�？勺匪�。
針對(duì)實(shí)踐中產(chǎn)廢企業(yè)非法轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物數(shù)量難以查證的問題，專家建議采用物料衡算法、環(huán)評(píng)批復(fù)數(shù)據(jù)、排污許可證載明產(chǎn)能與實(shí)際產(chǎn)量對(duì)比分析等方式進(jìn)行綜合推定。若證據(jù)已經(jīng)滅失，則可借助企業(yè)年度產(chǎn)量、工藝參數(shù)以及物料平衡模型等技術(shù)方法，科學(xué)推算非法轉(zhuǎn)移總量，并將其作為責(zé)任判定的重要依據(jù)。
立法升級(jí)在即，
建議生態(tài)環(huán)境法典填補(bǔ)監(jiān)管空白
隨著生態(tài)環(huán)境法典編纂進(jìn)入關(guān)鍵階段，與會(huì)專家呼吁以此為契機(jī)，系統(tǒng)完善副產(chǎn)鹽酸等工業(yè)副產(chǎn)物的法律規(guī)制，強(qiáng)化全鏈條監(jiān)管。
目前公布的生態(tài)環(huán)境法典草案第485條、486條雖對(duì)固體廢物委托處置作出規(guī)定，但未明確禁止轉(zhuǎn)委托或分包行為，也未將“補(bǔ)貼銷售”“零元轉(zhuǎn)讓”等變相轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為納入監(jiān)管范圍，存在明顯監(jiān)管空白。專家建議，將第485條第一款增加“不得將有使用價(jià)值的固體廢物以銷售等方式規(guī)避監(jiān)管”，同時(shí)明確產(chǎn)廢單位須建立全流程管理臺(tái)賬，如實(shí)記錄副產(chǎn)品或固廢的種類、數(shù)量、流向及利用處置情況，實(shí)現(xiàn)可追溯、可查詢。第486條應(yīng)補(bǔ)充“受托方不得轉(zhuǎn)委托或分包”，以遏制層層轉(zhuǎn)包導(dǎo)致的非法傾倒。
“當(dāng)前制度對(duì)副產(chǎn)物與固體廢物的界定模糊，企業(yè)容易鉆漏洞。”王海軍指出，部分企業(yè)通過簽訂綜合利用協(xié)議或銷售合同，將實(shí)質(zhì)上的固體廢物作為副產(chǎn)品轉(zhuǎn)移，既規(guī)避環(huán)境監(jiān)管，又逃避繳納環(huán)境保護(hù)稅。由于副產(chǎn)品未被納入固廢管理體系，監(jiān)管難以覆蓋。
為此，專家建議，無論是以直接處置、綜合利用還是作為副產(chǎn)品銷售的形式轉(zhuǎn)移，只要存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，均應(yīng)統(tǒng)一納入固廢管理臺(tái)賬，適用相同的污染防治要求。“只有實(shí)現(xiàn)全過程、全口徑監(jiān)管，才能防止企業(yè)以‘資源化’之名行‘非法處置’之實(shí)。”王海軍強(qiáng)調(diào)。
此外，針對(duì)副產(chǎn)鹽酸傾入江河等突發(fā)環(huán)境事件，專家建議制定專項(xiàng)應(yīng)急處置預(yù)案。張志敏提出，應(yīng)第一時(shí)間采取中和、攔截、活性炭吸附等措施控制污染擴(kuò)散。即便傾倒行為發(fā)生很久甚至一年后，仍需開展生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估，“水體的自凈能力屬于公共生態(tài)功能，不能成為違法傾倒的免責(zé)理由”。
與會(huì)專家達(dá)成共識(shí)，建議正在編纂中的生態(tài)環(huán)境法典以副產(chǎn)鹽酸管理作為突破口，推動(dòng)建立貫穿產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、利用及處置全過程的工業(yè)副產(chǎn)物全鏈條管理制度，從源頭遏制非法處置行為，真正實(shí)現(xiàn)“誰產(chǎn)生、誰負(fù)責(zé)、誰擔(dān)責(zé)”的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。
法條鏈接
《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第三十七條
產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位委托他人運(yùn)輸、利用、處置工業(yè)固體廢物的，應(yīng)當(dāng)對(duì)受托方的主體資格和技術(shù)能力進(jìn)行核實(shí)，依法簽訂書面合同，在合同中約定污染防治要求。
受托方運(yùn)輸、利用、處置工業(yè)固體廢物，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和合同約定履行污染防治要求，并將運(yùn)輸、利用、處置情況告知產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位。
產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位違反本條第一款規(guī)定的，除依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受托方承擔(dān)連帶責(zé)任。
